2021年12月21日，第(di)十(shi)三屆全(quan)(quan)國人民代表大會(hui)常(chang)務委(wei)員會(hui)第(di)三十(shi)二次(ci)會(hui)議中，全(quan)(quan)國人大常(chang)委(wei)會(hui)副委(wei)員長(chang)張春賢(xian)同(tong)志代表全(quan)(quan)國人民代表大會(hui)常(chang)務委(wei)員會(hui)執法檢查(cha)組作《關(guan)于檢查(cha)<中華人民共(gong)和(he)國消防(fang)(fang)法>實(shi)施(shi)情況的報告(gao)》，報告(gao)中提到各地(di)普遍存在“責任落實(shi)不(bu)到位與部門協(xie)作不(bu)順暢(chang)并(bing)存，住(zhu)房和(he)城鄉建(jian)設(she)部門專(zhuan)業(ye)建(jian)設(she)工程的消防(fang)(fang)審(shen)驗和(he)工程管(guan)理(li)(li)協(xie)調機(ji)制有待完善，住(zhu)房和(he)城鄉建(jian)設(she)部門和(he)消防(fang)(fang)救援機(ji)構對消防(fang)(fang)技(ji)術服(fu)務、單位建(jian)筑的日常(chang)消防(fang)(fang)監(jian)督檢查(cha)關(guan)系和(he)管(guan)理(li)(li)權限不(bu)夠明確”等(deng)問題。

本(ben)文(wen)探討的(de)消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)安全(quan)監(jian)管“模糊(hu)地帶(dai)”，是(shi)指住建(jian)部門與(yu)消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救援(yuan)機構在建(jian)筑(zhu)防(fang)(fang)火安全(quan)領(ling)域，存在監(jian)管職(zhi)責邊界模糊(hu)的(de)現象(xiang)，造成兩個部門在行使職(zhi)權工作中出(chu)現權力交叉甚至沖(chong)突。本(ben)文(wen)旨在分析建(jian)筑(zhu)消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)安全(quan)監(jian)管領(ling)域“模糊(hu)地帶(dai)”的(de)問題原因，探討改進消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)監(jian)管的(de)解決對策，確(que)保消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救援(yuan)機構執法人(ren)員做(zuo)到(dao)盡職(zhi)免(mian)責，力求避免(mian)因事前監(jian)管責任不落實，發生有影響(xiang)的(de)火災事故(gu)后造成消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救援(yuan)機構執法人(ren)員受到(dao)“背(bei)鍋(guo)式”追(zhui)責。

-01-

存在問題

1.1 “未驗先(xian)用”，先(xian)天不足

消(xiao)(xiao)防(fang)設(she)(she)計(ji)審(shen)驗(yan)劃轉(zhuan)住建(jian)(jian)后，消(xiao)(xiao)防(fang)不再承擔建(jian)(jian)設(she)(she)工(gong)程(cheng)領域行政審(shen)批及(ji)相應處(chu)罰權(quan)。在(zai)監督檢查中(zhong)發(fa)(fa)現(xian)火(huo)災隱(yin)患表面上看是需要消(xiao)(xiao)防(fang)依法(fa)查處(chu)的違法(fa)行為(wei)，但究其本質(zhi)則是建(jian)(jian)設(she)(she)工(gong)程(cheng)未經住建(jian)(jian)部(bu)門審(shen)查驗(yan)收就投入使(shi)(shi)用(yong)所致(zhi)。“未驗(yan)先用(yong)”情(qing)況還挺(ting)多，通常(chang)表現(xian)為(wei)室內外消(xiao)(xiao)火(huo)栓(shuan)、自(zi)(zi)動噴水滅火(huo)系統、火(huo)災自(zi)(zi)動報警系統等(deng)處(chu)于(yu)故障狀態，而(er)隱(yin)患的整(zheng)改(gai)(gai)則會涉及(ji)到建(jian)(jian)設(she)(she)、施工(gong)、監理(li)、使(shi)(shi)用(yong)或管理(li)等(deng)多個單(dan)位，整(zheng)改(gai)(gai)難(nan)度(du)極大。消(xiao)(xiao)防(fang)在(zai)日常(chang)執法(fa)檢查發(fa)(fa)現(xian)此(ci)類問(wen)題，一(yi)般(ban)以(yi)(yi)責令整(zheng)改(gai)(gai)為(wei)主，同時(shi)將(jiang)違法(fa)線索函告住建(jian)(jian)。然而(er)，住建(jian)(jian)往(wang)往(wang)以(yi)(yi)無執法(fa)人員為(wei)由(you)無法(fa)查處(chu)此(ci)類違法(fa)行為(wei)，管理(li)使(shi)(shi)用(yong)單(dan)位也因(yin)資金(jin)、產權(quan)等(deng)問(wen)題無法(fa)及(ji)時(shi)整(zheng)改(gai)(gai)隱(yin)患，*終導致(zhi)消(xiao)(xiao)防(fang)安(an)全(quan)隱(yin)患長期存(cun)在(zai)。

以某(mou)地級市為例，僅在某(mou)轄區“未驗先用(yong)”的(de)(de)(de)高(gao)層建(jian)(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)就多(duo)達22個，涉及(ji)的(de)(de)(de)高(gao)層建(jian)(jian)筑達數百棟，不(bu)少存在消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)施(shi)工質(zhi)量問(wen)題，比(bi)如(ru)：【某(mou)樓盤(pan)(pan)(pan)】（因保密需要(yao)進行技(ji)術(shu)處理(li)）建(jian)(jian)設(she)(she)工程違(wei)規進行改(gai)(gai)擴建(jian)(jian)。還(huan)有一類是(shi)已投入使(shi)(shi)用(yong)多(duo)年的(de)(de)(de)高(gao)層建(jian)(jian)筑，至今尚未安(an)(an)(an)裝任(ren)何消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)設(she)(she)施(shi)，比(bi)如(ru)：【某(mou)樓盤(pan)(pan)(pan)】、【某(mou)樓盤(pan)(pan)(pan)】、【某(mou)樓盤(pan)(pan)(pan)】等(deng)建(jian)(jian)設(she)(she)項(xiang)目(mu)(mu)。此外(wai)，因消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)設(she)(she)施(shi)安(an)(an)(an)裝不(bu)到位，消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)在督促物業企業落(luo)實(shi)消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)安(an)(an)(an)全責任(ren)時，多(duo)從消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)管理(li)方面提出(chu)整(zheng)改(gai)(gai)要(yao)求，卻無(wu)法(fa)觸及(ji)建(jian)(jian)筑物欠缺(que)消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)設(she)(she)施(shi)的(de)(de)(de)根本性問(wen)題。比(bi)如(ru)：某(mou)區【某(mou)樓盤(pan)(pan)(pan)】地下舊貨(huo)市場違(wei)規改(gai)(gai)變(bian)使(shi)(shi)用(yong)性質(zhi)，且(qie)原(yuan)施(shi)工單(dan)位擅自降低(di)消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)技(ji)術(shu)標(biao)準施(shi)工，火災隱(yin)(yin)患(huan)多(duo)次被群眾舉(ju)報、信(xin)訪，使(shi)(shi)用(yong)單(dan)位就消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)安(an)(an)(an)全隱(yin)(yin)患(huan)整(zheng)改(gai)(gai)事宜與原(yuan)建(jian)(jian)筑建(jian)(jian)設(she)(she)單(dan)位、施(shi)工單(dan)位推諉扯皮，但住建(jian)(jian)、城管均未積極查處，消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)在后期監管只能(neng)督促使(shi)(shi)用(yong)單(dan)位落(luo)實(shi)日常(chang)管理(li)責任(ren)，也導致(zhi)了(le)消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)(fang)(fang)(fang)設(she)(she)施(shi)安(an)(an)(an)裝缺(que)位、違(wei)規改(gai)(gai)變(bian)建(jian)(jian)筑使(shi)(shi)用(yong)性質(zhi)帶來的(de)(de)(de)隱(yin)(yin)患(huan)久拖(tuo)未改(gai)(gai)。

1.2 驗收合格，隱患卻在

結合(he)某(mou)支隊日常(chang)監督檢查(cha)情況(kuang)，大(da)量(liang)竣(jun)工(gong)(gong)驗收合(he)格后的(de)(de)建(jian)筑也存在(zai)(zai)施(shi)工(gong)(gong)質(zhi)量(liang)遺留問題(ti)。比如：2021年通過(guo)消(xiao)防(fang)(fang)驗收的(de)(de)環球港(gang)商(shang)(shang)業綜(zong)合(he)體(ti)是某(mou)市集展(zhan)覽、購(gou)物、餐(can)飲、娛樂(le)、健身為一體(ti)的(de)(de)大(da)型(xing)商(shang)(shang)業綜(zong)合(he)體(ti)，2021年12月25日，在(zai)(zai)開(kai)業檢查(cha)中，消(xiao)防(fang)(fang)機構(gou)仍發(fa)現存在(zai)(zai)防(fang)(fang)火設(she)(she)施(shi)安裝不到位、防(fang)(fang)火分(fen)區超過(guo)規(gui)(gui)定面積、未按原(yuan)建(jian)設(she)(she)工(gong)(gong)程設(she)(she)計(ji)審(shen)查(cha)圖紙施(shi)工(gong)(gong)、違規(gui)(gui)改變(bian)架(jia)空區域及負一層倉庫為商(shang)(shang)業用(yong)途等突出問題(ti)。某(mou)區的(de)(de)【某(mou)樓盤(pan)(pan)】、【某(mou)樓盤(pan)(pan)】、【某(mou)廠房】三個建(jian)設(she)(she)工(gong)(gong)程項目(mu)，所(suo)使用(yong)的(de)(de)三類不同類型(xing)消(xiao)防(fang)(fang)水帶、手提式干粉(fen)滅火器消(xiao)防(fang)(fang)產(chan)品均為不合(he)格消(xiao)防(fang)(fang)產(chan)品。

還有(you)列入消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)安(an)全重點單位(wei)(wei)的(de)某有(you)限公司的(de)倉(cang)庫(ku)在“未(wei)驗(yan)(yan)先用”的(de)情況下已(yi)(yi)投(tou)入使(shi)用多年，倉(cang)庫(ku)也已(yi)(yi)被(bei)(bei)租戶改(gai)(gai)(gai)建(jian)，后在轄區消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)大(da)(da)隊檢(jian)查(cha)時發(fa)現(xian)該(gai)單位(wei)(wei)倉(cang)庫(ku)大(da)(da)量安(an)全出(chu)(chu)口(kou)(kou)被(bei)(bei)封堵，在責(ze)令該(gai)單位(wei)(wei)整改(gai)(gai)(gai)期(qi)間(jian)，該(gai)單位(wei)(wei)卻(que)突(tu)然告知張灣區消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救援大(da)(da)隊,住建(jian)部門(men)(men)已(yi)(yi)對倉(cang)庫(ku)出(chu)(chu)具(ju)竣工驗(yan)(yan)收合(he)格審批(pi)手續(xu)，并拒(ju)絕改(gai)(gai)(gai)正(zheng)安(an)全出(chu)(chu)口(kou)(kou)被(bei)(bei)封堵的(de)違法行為。2021年11月，有(you)群眾通(tong)過“網上問政(zheng)”欄目(mu)舉報消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)驗(yan)(yan)收的(de)某中(zhong)心地下停車場(chang)室內消(xiao)(xiao)火栓箱安(an)裝在兩個停車位(wei)(wei)之間(jian)，車輛停放后影響消(xiao)(xiao)火栓的(de)開啟，消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)機構核查(cha)后，單位(wei)(wei)以住建(jian)部門(men)(men)已(yi)(yi)出(chu)(chu)具(ju)消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)驗(yan)(yan)收合(he)格審批(pi)手續(xu)為由(you)據不配合(he)整改(gai)(gai)(gai)隱患。

1.3 許可審批，變相重(zhong)復

這(zhe)一點相信(xin)大(da)家都有體會。《應急管理部關于貫徹實施新(xin)修改<中(zhong)華人民共和國消(xiao)(xiao)防(fang)法>全面實行(xing)(xing)公眾聚集場所投(tou)入使用營(ying)業(ye)前消(xiao)(xiao)防(fang)安(an)全檢(jian)查(cha)告知(zhi)承諾管理的(de)(de)通知(zhi)》（應急〔2021〕34號(hao)），全面實行(xing)(xing)公眾聚集場所開業(ye)前檢(jian)查(cha)告知(zhi)承諾制，消(xiao)(xiao)防(fang)救援機(ji)構受(shou)理單(dan)(dan)位的(de)(de)開業(ye)許(xu)可申請后，不再將建設(she)工程(cheng)是否通過消(xiao)(xiao)防(fang)驗(yan)收作為前置(zhi)條件(jian)(jian)，按照《公眾聚集場所消(xiao)(xiao)防(fang)安(an)全要求》進行(xing)(xing)實地檢(jian)查(cha)判定(ding)(ding)，作出(chu)許(xu)可、不予許(xu)可的(de)(de)決定(ding)(ding)。從簡政放權角度看，這(zhe)的(de)(de)確為消(xiao)(xiao)防(fang)安(an)全基礎(chu)條件(jian)(jian)好的(de)(de)單(dan)(dan)位提(ti)供了便利。

但實踐中經常出(chu)現(xian)的(de)(de)(de)矛盾是，消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)機構(gou)依據標(biao)準實地判(pan)(pan)定的(de)(de)(de)檢(jian)查(cha)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)，包括建(jian)(jian)(jian)筑總平面布(bu)局、平面布(bu)置、防(fang)(fang)火分區及(ji)防(fang)(fang)火分隔、安全疏散(san)、內外部(bu)裝(zhuang)修、消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)水(shui)源(yuan)、消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)設施、器材(cai)及(ji)標(biao)志、電氣線路等消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)安全技術條件，與住建(jian)(jian)(jian)部(bu)門開展(zhan)消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)驗(yan)收(shou)的(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)有較大重復，實際上相當于(yu)兩個(ge)部(bu)門對(dui)同(tong)一(yi)個(ge)場(chang)所進(jin)行了兩次檢(jian)查(cha)判(pan)(pan)定。甚至出(chu)現(xian)經住建(jian)(jian)(jian)部(bu)門抽查(cha)合格的(de)(de)(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)，在場(chang)所未進(jin)行改造裝(zhuang)修的(de)(de)(de)前(qian)提下，消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救援機構(gou)抽查(cha)發(fa)現(xian)很多不合格項(xiang)(xiang)，簡(jian)政(zheng)放權的(de)(de)(de)本意(yi)確(que)無(wu)意(yi)造成(cheng)了兩個(ge)部(bu)門判(pan)(pan)定結果大相徑(jing)庭，這(zhe)(zhe)就使行政(zheng)相對(dui)人產(chan)生(sheng)困惑，而矛盾焦點主要集中在消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救援機構(gou)的(de)(de)(de)許(xu)可，這(zhe)(zhe)無(wu)疑給消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)機構(gou)執法人員造成(cheng)很被動的(de)(de)(de)不利影響。

1.4 重大隱患，難(nan)以判定

重(zhong)大(da)(da)火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)隱(yin)患(huan)是指違反消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)法律(lv)法規(gui)(gui)、技(ji)術(shu)標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)，可能導致火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)發(fa)生或火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)危害增大(da)(da)，造成重(zhong)大(da)(da)火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)事故的(de)(de)潛在不(bu)(bu)安全(quan)(quan)因素。當前(qian)，消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)機構(gou)主要依據**標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)《重(zhong)大(da)(da)火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)隱(yin)患(huan)判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)方法》（GB35181-2017）規(gui)(gui)則(ze)進行(xing)檢查判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)，從總平(ping)面布置、防(fang)(fang)火(huo)(huo)(huo)(huo)分隔、安全(quan)(quan)疏散設(she)(she)(she)施及(ji)滅火(huo)(huo)(huo)(huo)救(jiu)援條(tiao)件、消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)給水及(ji)滅火(huo)(huo)(huo)(huo)設(she)(she)(she)施、防(fang)(fang)煙(yan)排煙(yan)設(she)(she)(she)施、消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)供電、火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)自(zi)(zi)動(dong)報警系(xi)統、消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)安全(quan)(quan)管理等方面，可以直接判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)，也可以綜合判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)重(zhong)大(da)(da)火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)隱(yin)患(huan)。該(gai)(gai)判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)較之于(yu)(yu)通常所說的(de)(de)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)技(ji)術(shu)標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)的(de)(de)本質區別在于(yu)(yu)——二者在是否具(ju)備溯(su)及(ji)力(li)上完全(quan)(quan)相反！按照(zhao)(zhao)新修(xiu)改《重(zhong)大(da)(da)火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)隱(yin)患(huan)判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)方法》，判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)重(zhong)大(da)(da)火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)隱(yin)患(huan)實(shi)行(xing)新標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)溯(su)及(ji)既往。而(er)住建(jian)(jian)部門按照(zhao)(zhao)《建(jian)(jian)設(she)(she)(she)工程消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)設(she)(she)(she)計(ji)(ji)審查驗收(shou)暫行(xing)規(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)》（住房部令(ling)第51號），進行(xing)消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)驗收(shou)時實(shi)行(xing)新標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)不(bu)(bu)溯(su)及(ji)既往。比如(ru)，2006年版《建(jian)(jian)筑設(she)(she)(she)計(ji)(ji)防(fang)(fang)火(huo)(huo)(huo)(huo)規(gui)(gui)范》（GB50016-2006）未要求兒(er)童活動(dong)場(chang)(chang)所必須設(she)(she)(she)置自(zi)(zi)動(dong)噴(pen)水滅火(huo)(huo)(huo)(huo)系(xi)統，2015年修(xiu)訂后(hou)的(de)(de)《建(jian)(jian)筑設(she)(she)(she)計(ji)(ji)防(fang)(fang)火(huo)(huo)(huo)(huo)規(gui)(gui)范》（GB50016-2014）要求大(da)(da)中型幼(you)(you)兒(er)園必須設(she)(she)(she)置自(zi)(zi)動(dong)噴(pen)水滅火(huo)(huo)(huo)(huo)系(xi)統。對于(yu)(yu)2015年以前(qian)建(jian)(jian)設(she)(she)(she)的(de)(de)幼(you)(you)兒(er)園場(chang)(chang)所，消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救(jiu)援機構(gou)如(ru)根據《重(zhong)大(da)(da)火(huo)(huo)(huo)(huo)災(zai)(zai)隱(yin)患(huan)判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)方法》進行(xing)判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)，則(ze)構(gou)成重(zhong)大(da)(da)隱(yin)患(huan)單位(wei)，住建(jian)(jian)部門則(ze)認為，如(ru)該(gai)(gai)幼(you)(you)兒(er)場(chang)(chang)所建(jian)(jian)設(she)(she)(she)后(hou)未進行(xing)改擴建(jian)(jian)、室內裝修(xiu)，則(ze)應(ying)按照(zhao)(zhao)當時適用(yong)的(de)(de)技(ji)術(shu)標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)，不(bu)(bu)應(ying)當判(pan)(pan)(pan)定(ding)(ding)(ding)為重(zhong)大(da)(da)隱(yin)患(huan)單位(wei)。上述類(lei)似的(de)(de)矛盾問題，隨著消(xiao)(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)技(ji)術(shu)標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)(zhun)的(de)(de)更新迭代日益凸(tu)顯。

-02-

原因分析

2.1 新舊隱患交織(zhi)，帶來監管困惑

一方面，對(dui)(dui)于“未(wei)驗先(xian)用(yong)”的(de)(de)單(dan)位(wei)，往往會(hui)發現存在(zai)(zai)擅自降低消防(fang)(fang)技術標準(zhun)(zhun)施(shi)(shi)工(gong)（屬(shu)(shu)住建(jian)(jian)部(bu)(bu)門監管(guan)職責(ze)）和消防(fang)(fang)設(she)(she)(she)施(shi)(shi)設(she)(she)(she)置、配置不(bu)符合(he)標準(zhun)(zhun)要(yao)求（屬(shu)(shu)消防(fang)(fang)救援機(ji)構(gou)(gou)監管(guan)職責(ze)）的(de)(de)問(wen)題相互(hu)交織(zhi)的(de)(de)問(wen)題。比如，未(wei)按**工(gong)程(cheng)建(jian)(jian)設(she)(she)(she)技術標準(zhun)(zhun)配置、設(she)(she)(she)置消防(fang)(fang)給水(shui)系統(tong)、自動(dong)噴水(shui)滅火系統(tong)、排煙設(she)(she)(she)施(shi)(shi)、防(fang)(fang)火卷簾等(deng)(deng)消防(fang)(fang)設(she)(she)(she)施(shi)(shi)或(huo)分隔不(bu)到位(wei)。在(zai)(zai)對(dui)(dui)“未(wei)驗先(xian)用(yong)”違(wei)法行(xing)為未(wei)經查(cha)處(chu)的(de)(de)情況下，住建(jian)(jian)部(bu)(bu)門主要(yao)聚焦(jiao)于建(jian)(jian)筑工(gong)程(cheng)消防(fang)(fang)施(shi)(shi)工(gong)質量，對(dui)(dui)建(jian)(jian)筑工(gong)程(cheng)施(shi)(shi)工(gong)、監理等(deng)(deng)單(dan)位(wei)進行(xing)查(cha)處(chu)并(bing)督(du)促(cu)(cu)整(zheng)改火災隱患(huan)，而消防(fang)(fang)救援機(ji)構(gou)(gou)則是聚焦(jiao)于對(dui)(dui)消防(fang)(fang)設(she)(she)(she)施(shi)(shi)、器(qi)材(cai)類火災隱患(huan)進行(xing)查(cha)處(chu)并(bing)督(du)促(cu)(cu)整(zheng)改。加之缺乏有(you)效溝(gou)通和銜接，雙方往往對(dui)(dui)同一違(wei)法事實(shi)，或(huo)者對(dui)(dui)違(wei)法事實(shi)的(de)(de)定性上，產生(sheng)不(bu)同理解。另一方面，對(dui)(dui)于“未(wei)驗先(xian)用(yong)”的(de)(de)單(dan)位(wei)，因存在(zai)(zai)大量建(jian)(jian)設(she)(she)(she)工(gong)程(cheng)的(de)(de)施(shi)(shi)工(gong)質量問(wen)題，且原建(jian)(jian)設(she)(she)(she)、施(shi)(shi)工(gong)、監理單(dan)位(wei)均已悉數離場，消防(fang)(fang)機(ji)構(gou)(gou)再(zai)對(dui)(dui)存在(zai)(zai)問(wen)題要(yao)求責(ze)令改正其實(shi)難以見效。申言(yan)之，住建(jian)(jian)部(bu)(bu)門先(xian)行(xing)已審批合(he)格，其后消防(fang)(fang)機(ji)構(gou)(gou)又責(ze)令整(zheng)改以及行(xing)政(zheng)處(chu)罰現象的(de)(de)存在(zai)(zai)，對(dui)(dui)于當地政(zheng)府部(bu)(bu)門的(de)(de)公信力是一個實(shi)質的(de)(de)損害。

2.2 許可結果(guo)互斥，背離營商環境

建設工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)(cheng)在施工(gong)(gong)建設之初時(shi)的消防(fang)工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)(cheng)施工(gong)(gong)質量與后期(qi)建設工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)(cheng)消防(fang)設施、器材(cai)維護保養(yang)和(he)使用(yong)緊密(mi)相(xiang)連。隨著優化消防(fang)營商(shang)環境工(gong)(gong)作(zuo)全(quan)(quan)面鋪(pu)開(kai)，政(zheng)務服務“好(hao)差評”、火災(zai)隱患舉報投訴(su)獎(jiang)勵等(deng)措施施行(xing)，今后消防(fang)監(jian)督(du)執法(fa)(fa)程(cheng)(cheng)(cheng)序更加透明，監(jian)督(du)執法(fa)(fa)效能要求(qiu)不斷拔高，輿(yu)論(lun)(lun)監(jian)督(du)也越來越嚴。當前辦理(li)公(gong)眾聚集場(chang)所投入使用(yong)、營業前消防(fang)安(an)全(quan)(quan)檢查項(xiang)目工(gong)(gong)作(zuo)中(zhong)，因將建設工(gong)(gong)程(cheng)(cheng)(cheng)消防(fang)設計審查驗收不作(zuo)為前置條件(jian)，而消防(fang)救援機(ji)構(gou)在檢查時(shi)仍需核(he)算消防(fang)水池容積、安(an)全(quan)(quan)疏散距(ju)離、排煙量等(deng)信息，不但造成社(she)會資源和(he)行(xing)政(zheng)資源的浪費，導致執法(fa)(fa)效率降低，也嚴重違背了當前“便民利企”“無事不擾”的工(gong)(gong)作(zuo)要求(qiu)。在兩部(bu)門作(zuo)出結果相(xiang)反的行(xing)政(zheng)審批(pi)結論(lun)(lun)時(shi)，更會嚴重損害政(zheng)府及(ji)其職能部(bu)門的公(gong)信力(li)。

2.3 火災事故發生，延伸(shen)調查尷尬(ga)

根據(ju)中央深(shen)化(hua)消(xiao)防(fang)執法(fa)改(gai)革意見(jian)有(you)關(guan)(guan)(guan)要(yao)求(qiu)，要(yao)強(qiang)化(hua)火災事故(gu)倒查(cha)(cha)追(zhui)責(ze)，對(dui)(dui)(dui)亡(wang)人(ren)和(he)(he)(he)造(zao)成(cheng)重大社會影響的(de)(de)火災逐起組織調(diao)(diao)(diao)查(cha)(cha)，倒查(cha)(cha)工(gong)(gong)程建設(she)(she)(she)等各方主(zhu)體責(ze)任(ren)，同時(shi)嚴(yan)格追(zhui)究屬(shu)地(di)管(guan)(guan)理(li)(li)和(he)(he)(he)部(bu)門監管(guan)(guan)責(ze)任(ren)。2019年10月(yue)，應(ying)急管(guan)(guan)理(li)(li)部(bu)消(xiao)防(fang)救(jiu)援局下(xia)發的(de)(de)《開展火災延(yan)伸(shen)調(diao)(diao)(diao)查(cha)(cha)強(qiang)化(hua)追(zhui)責(ze)整改(gai)的(de)(de)指導(dao)意見(jian)》指出，火災延(yan)伸(shen)調(diao)(diao)(diao)查(cha)(cha)由消(xiao)防(fang)救(jiu)援機(ji)(ji)構(gou)組織實施(shi)，調(diao)(diao)(diao)查(cha)(cha)內容包括建設(she)(she)(she)工(gong)(gong)程消(xiao)防(fang)設(she)(she)(she)計(ji)(ji)、圖(tu)紙審(shen)(shen)查(cha)(cha)、施(shi)工(gong)(gong)、驗收和(he)(he)(he)監理(li)(li)等環(huan)節的(de)(de)工(gong)(gong)程建設(she)(she)(she)責(ze)任(ren)以及政府(fu)部(bu)門監管(guan)(guan)責(ze)任(ren)。一方面，對(dui)(dui)(dui)行(xing)業、部(bu)門和(he)(he)(he)屬(shu)地(di)政府(fu)存(cun)在(zai)消(xiao)防(fang)安(an)全監督管(guan)(guan)理(li)(li)職(zhi)責(ze)不落(luo)實的(de)(de)，消(xiao)防(fang)救(jiu)援機(ji)(ji)構(gou)通過報告所(suo)屬(shu)政府(fu)或者其上級政府(fu)依法(fa)調(diao)(diao)(diao)查(cha)(cha)處(chu)理(li)(li)的(de)(de)方式，強(qiang)化(hua)責(ze)任(ren)追(zhui)究。另一方面，要(yao)求(qiu)對(dui)(dui)(dui)建設(she)(she)(she)、設(she)(she)(she)計(ji)(ji)、施(shi)工(gong)(gong)、監理(li)(li)單(dan)位(wei)和(he)(he)(he)技術(shu)服務機(ji)(ji)構(gou)一道，厘(li)清相(xiang)關(guan)(guan)(guan)單(dan)位(wei)在(zai)建設(she)(she)(she)管(guan)(guan)理(li)(li)環(huan)節的(de)(de)責(ze)任(ren)。然而，對(dui)(dui)(dui)那(nei)些使用年代時(shi)間長的(de)(de)建筑，往(wang)往(wang)存(cun)在(zai)多次使用性質(zhi)變更或施(shi)工(gong)(gong)改(gai)造(zao)，針對(dui)(dui)(dui)消(xiao)防(fang)設(she)(she)(she)計(ji)(ji)、圖(tu)紙審(shen)(shen)查(cha)(cha)、施(shi)工(gong)(gong)、驗收和(he)(he)(he)監理(li)(li)等環(huan)節的(de)(de)調(diao)(diao)(diao)查(cha)(cha)工(gong)(gong)作難度極大，甚至因年代久遠很(hen)難收集到相(xiang)關(guan)(guan)(guan)資(zi)料(liao)和(he)(he)(he)問(wen)題線索，一旦往(wang)前(qian)延(yan)伸(shen)無法(fa)進行(xing)，后續負(fu)責(ze)日(ri)常監管(guan)(guan)的(de)(de)消(xiao)防(fang)救(jiu)援機(ji)(ji)構(gou)則成(cheng)為了兜底部(bu)門，責(ze)任(ren)追(zhui)究的(de)(de)焦點很(hen)容易聚集在(zai)消(xiao)防(fang)部(bu)門，造(zao)成(cheng)*后自己(ji)調(diao)(diao)(diao)查(cha)(cha)自己(ji)，自己(ji)問(wen)責(ze)自己(ji)的(de)(de)尷尬境地(di)。

2.4 建(jian)設施工(gong)工(gong)地，成為監(jian)管盲區(qu)

根據《建(jian)(jian)(jian)(jian)筑(zhu)(zhu)法》，施(shi)(shi)工(gong)現場安(an)全(quan)(quan)由建(jian)(jian)(jian)(jian)筑(zhu)(zhu)施(shi)(shi)工(gong)企業(ye)負(fu)責(ze)。建(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)行(xing)政部(bu)門(men)(men)負(fu)責(ze)建(jian)(jian)(jian)(jian)筑(zhu)(zhu)安(an)全(quan)(quan)生(sheng)(sheng)產的(de)(de)管(guan)(guan)(guan)(guan)理。2021年(nian)(nian)(nian)“12.8”山西(xi)壽(shou)陽工(gong)地較(jiao)大亡(wang)(wang)人火(huo)災(zai)、2022年(nian)(nian)(nian)“3.8”江蘇鎮江工(gong)地較(jiao)大亡(wang)(wang)人火(huo)災(zai)發生(sheng)(sheng)后(hou)，施(shi)(shi)工(gong)工(gong)地消(xiao)防(fang)安(an)全(quan)(quan)是由住(zhu)建(jian)(jian)(jian)(jian)部(bu)門(men)(men)負(fu)責(ze)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)還是消(xiao)防(fang)救(jiu)援(yuan)機構負(fu)責(ze)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)的(de)(de)問題引發了很大爭議。2021年(nian)(nian)(nian)修(xiu)訂的(de)(de)《安(an)全(quan)(quan)生(sheng)(sheng)產法》將“三(san)(san)管(guan)(guan)(guan)(guan)三(san)(san)必須”首(shou)次(ci)上升(sheng)到法律層面規定，按照其(qi)中(zhong)“管(guan)(guan)(guan)(guan)行(xing)業(ye)必須管(guan)(guan)(guan)(guan)安(an)全(quan)(quan)”這(zhe)一原則要求，住(zhu)建(jian)(jian)(jian)(jian)部(bu)門(men)(men)作為施(shi)(shi)工(gong)安(an)全(quan)(quan)的(de)(de)行(xing)業(ye)主管(guan)(guan)(guan)(guan)部(bu)門(men)(men)，理應承擔(dan)施(shi)(shi)工(gong)工(gong)地的(de)(de)消(xiao)防(fang)安(an)全(quan)(quan)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)職責(ze)。而各(ge)地住(zhu)建(jian)(jian)(jian)(jian)部(bu)門(men)(men)普遍認(ren)為其(qi)無建(jian)(jian)(jian)(jian)設(she)工(gong)程施(shi)(shi)工(gong)工(gong)地監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)職責(ze)。此(ci)外，有的(de)(de)建(jian)(jian)(jian)(jian)筑(zhu)(zhu)已(yi)投(tou)入(ru)使用(yong)，后(hou)期邊施(shi)(shi)工(gong)邊改(gai)造，對(dui)此(ci)類(lei)是否屬(shu)于建(jian)(jian)(jian)(jian)筑(zhu)(zhu)施(shi)(shi)工(gong)工(gong)地存在爭議。由于監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)職責(ze)隸屬(shu)于兩(liang)(liang)個部(bu)門(men)(men)，信息交流溝(gou)通不暢，消(xiao)防(fang)救(jiu)援(yuan)機構難以掌握施(shi)(shi)工(gong)工(gong)地進度、相關(guan)施(shi)(shi)工(gong)企業(ye)等信息，難以及時將施(shi)(shi)工(gong)工(gong)地有關(guan)單位(wei)納(na)入(ru)“雙(shuang)隨機、一公(gong)開”監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)對(dui)象(xiang)，加之兩(liang)(liang)個部(bu)門(men)(men)基層執法單位(wei)存在相互推諉現象(xiang)，一定程度上造成了施(shi)(shi)工(gong)工(gong)地消(xiao)防(fang)安(an)全(quan)(quan)監(jian)管(guan)(guan)(guan)(guan)責(ze)任被(bei)架空。

-03-

提出建議

3.1 建立爭(zheng)議協(xie)商解(jie)決(jue)機制。對(dui)工作推進過程中出(chu)現的(de)(de)(de)意見爭(zheng)議和(he)新(xin)情(qing)況、新(xin)問(wen)題，由承擔(dan)主要行業監管(guan)職責的(de)(de)(de)牽(qian)頭部(bu)門(men)主動(dong)與相關部(bu)門(men)進行溝通協(xie)調，對(dui)直接關系企業群眾辦事(shi)創(chuang)業的(de)(de)(de)事(shi)項(xiang)，要提(ti)前研究(jiu)對(dui)策措施(shi)，防(fang)(fang)止工作脫節。未(wei)能達成一致意見的(de)(de)(de)由牽(qian)頭部(bu)門(men)及時(shi)提(ti)請政府(fu)協(xie)調明確(que)。兩個部(bu)門(men)通力協(xie)作，全(quan)面摸清(qing)2021年(nian)新(xin)修訂(ding)《消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)法(fa)(fa)》施(shi)行前遺(yi)留(liu)(liu)的(de)(de)(de)建設(she)工程消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)違(wei)法(fa)(fa)行為，以(yi)及對(dui)建設(she)工程消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)設(she)計審(shen)查驗收項(xiang)目出(chu)具合(he)格審(shen)批手(shou)續后存在爭(zheng)議項(xiang)目進行梳理(li)，在黨委政府(fu)的(de)(de)(de)統一領導下(xia)，加強執法(fa)(fa)協(xie)作，通過會商方式共同解(jie)決(jue)歷(li)史遺(yi)留(liu)(liu)消(xiao)(xiao)(xiao)防(fang)(fang)違(wei)法(fa)(fa)行為。

3.2 建(jian)(jian)立信息互通抄報機(ji)制。消(xiao)防(fang)、住(zhu)建(jian)(jian)部(bu)門定(ding)期互通審批項目情況，互補工作(zuo)盲區，依(yi)法將有關(guan)單(dan)位(wei)、場所納入各行業監管部(bu)門“雙隨機(ji)、一公開”監督(du)抽查對象，加強(qiang)事后(hou)(hou)監管。共(gong)享消(xiao)防(fang)審批結果(guo)信息及(ji)建(jian)(jian)筑平(ping)(ping)面圖、消(xiao)防(fang)設施(shi)平(ping)(ping)面布置(zhi)圖、消(xiao)防(fang)設施(shi)系統圖等基礎資(zi)料；消(xiao)防(fang)救(jiu)援(yuan)機(ji)構為建(jian)(jian)設主管部(bu)門調(diao)閱既有建(jian)(jian)筑消(xiao)防(fang)審驗檔案(an)提供配合(he)和支持。經審批消(xiao)防(fang)驗收合(he)格后(hou)(hou)期發現仍遺留(liu)隱患(huan)的(de)，由兩個部(bu)門會(hui)商解決(jue)。對未經竣工消(xiao)防(fang)驗收的(de)不符合(he)消(xiao)防(fang)安全基本條件(jian)或(huo)存在重大火災隱患(huan)的(de)單(dan)位(wei)、場所，共(gong)同督(du)促(cu)整改、依(yi)法處理。

3.3 建(jian)立聯(lian)合(he)(he)執法(fa)(fa)協(xie)(xie)作(zuo)機(ji)(ji)制。消(xiao)(xiao)防、住建(jian)部(bu)(bu)門(men)依(yi)職責(ze)加(jia)強(qiang)對相(xiang)關場所的(de)(de)消(xiao)(xiao)防監督管理，建(jian)立有效(xiao)的(de)(de)聯(lian)合(he)(he)執法(fa)(fa)協(xie)(xie)作(zuo)機(ji)(ji)制，在(zai)黨委政府的(de)(de)統一(yi)領導下，加(jia)強(qiang)執法(fa)(fa)協(xie)(xie)作(zuo)，住建(jian)部(bu)(bu)門(men)發(fa)現(xian)已投入(ru)使用(yong)(yong)的(de)(de)工(gong)程存在(zai)火災隱患(huan)或者存在(zai)“公眾聚集場所未經消(xiao)(xiao)防救援機(ji)(ji)構許可(ke)，擅(shan)自投入(ru)使用(yong)(yong)、營業的(de)(de)”等(deng)違法(fa)(fa)線(xian)索(suo)的(de)(de)，及時移交(jiao)同(tong)級(ji)消(xiao)(xiao)防救援機(ji)(ji)構。消(xiao)(xiao)防救援機(ji)(ji)構在(zai)日常檢查中(zhong)發(fa)現(xian)建(jian)設工(gong)程存在(zai)“未審(shen)先建(jian)”“未驗(yan)先用(yong)(yong)”“驗(yan)收不合(he)(he)格擅(shan)自投入(ru)使用(yong)(yong)”“未依(yi)法(fa)(fa)竣工(gong)備案”等(deng)違法(fa)(fa)線(xian)索(suo)的(de)(de)，及時移交(jiao)同(tong)級(ji)住建(jian)部(bu)(bu)門(men)。

3.4 完(wan)善(shan)火(huo)災(zai)(zai)延(yan)伸調查機制。消防(fang)救援機構在(zai)火(huo)災(zai)(zai)事故調查中認為可(ke)能涉及(ji)工程(cheng)建(jian)設(she)(she)責任(ren)的，由(you)住建(jian)部門會(hui)同消防(fang)救援機構共同組(zu)織開展火(huo)災(zai)(zai)調查。發揮住建(jian)領域(yu)專(zhuan)家、技術人(ren)員的專(zhuan)業優勢，著重查清建(jian)設(she)(she)工程(cheng)設(she)(she)計、施工、監(jian)理等單位存在(zai)問(wen)(wen)題，在(zai)認定直接起火(huo)原因(yin)的基礎上(shang)，通過(guo)總結、發現和解決(jue)建(jian)設(she)(she)工程(cheng)防(fang)火(huo)技術問(wen)(wen)題，進一步(bu)改進行業監(jian)管(guan)方式，修訂完(wan)善(shan)技術標(biao)準，聯合推動調查成果轉化，共同推進火(huo)災(zai)(zai)防(fang)范工作。

3.5 明確施工安(an)(an)全(quan)監(jian)管(guan)部(bu)(bu)(bu)門。安(an)(an)全(quan)監(jian)管(guan)責(ze)(ze)任重(zhong)大，由于各地住建(jian)(jian)(jian)、消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)部(bu)(bu)(bu)門間職責(ze)(ze)交(jiao)叉、空缺問題不同程度存在，僅(jin)靠某一個(ge)部(bu)(bu)(bu)門主動上(shang)前一步于法無據、難以根本解(jie)決，必須依法界(jie)定清(qing)晰、無縫銜接，厘清(qing)各自(zi)權(quan)力(li)和(he)(he)責(ze)(ze)任邊界(jie)，方能真正明權(quan)定責(ze)(ze)、權(quan)責(ze)(ze)一致，推進和(he)(he)落實執法效果，發揮執法威(wei)懾(she)力(li)。建(jian)(jian)(jian)議按照《建(jian)(jian)(jian)筑(zhu)法》《安(an)(an)全(quan)生產法》有關規(gui)定，住建(jian)(jian)(jian)、消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)聯合發文明確施工現場由建(jian)(jian)(jian)筑(zhu)施工企業負(fu)責(ze)(ze)行業消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)安(an)(an)全(quan)，住建(jian)(jian)(jian)部(bu)(bu)(bu)門對建(jian)(jian)(jian)筑(zhu)安(an)(an)全(quan)生產工作(zuo)進行指導和(he)(he)監(jian)督(du)，消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)救援機(ji)構(gou)負(fu)責(ze)(ze)消(xiao)(xiao)防(fang)(fang)安(an)(an)全(quan)綜合監(jian)管(guan)和(he)(he)業務指導。

3.6 建(jian)立專(zhuan)家(jia)資源(yuan)開發(fa)(fa)共(gong)(gong)享(xiang)機制。由住建(jian)部門、消(xiao)防(fang)(fang)救援(yuan)機構以及相關企業、消(xiao)防(fang)(fang)技術服(fu)務(wu)機構等(deng)(deng)共(gong)(gong)同組(zu)建(jian)消(xiao)防(fang)(fang)專(zhuan)家(jia)庫，共(gong)(gong)建(jian)、共(gong)(gong)享(xiang)消(xiao)防(fang)(fang)審查(cha)驗收、防(fang)(fang)火監督、消(xiao)防(fang)(fang)維保(bao)檢測等(deng)(deng)技術人才資源(yuan)，充(chong)分發(fa)(fa)揮行業專(zhuan)家(jia)在消(xiao)防(fang)(fang)設計(ji)、監督管理、火災調查(cha)和業務(wu)培(pei)訓等(deng)(deng)方面的技術支(zhi)撐作用，釋放專(zhuan)家(jia)檢查(cha)、指導(dao)的效能(neng)，提升聯合監管執(zhi)法的專(zhuan)業化水平，及時化解“模糊地(di)帶”安(an)全風險。

在法治社(she)會，權(quan)責(ze)(ze)(ze)明晰(xi)(xi)才是(shi)落實監管(guan)責(ze)(ze)(ze)任(ren)（包(bao)括消(xiao)防(fang)安(an)全監管(guan)）的基礎。監管(guan)責(ze)(ze)(ze)任(ren)清單化(hua)可以清晰(xi)(xi)界定職(zhi)責(ze)(ze)(ze)，有效避免(mian)權(quan)力交叉和責(ze)(ze)(ze)任(ren)缺失(shi)。不論是(shi)住建部門(men)還(huan)是(shi)消(xiao)防(fang)救援機構，針(zhen)對(dui)建筑(zhu)消(xiao)防(fang)安(an)全同一(yi)客體(ti)，存(cun)在很多(duo)職(zhi)責(ze)(ze)(ze)交叉性工作，如何明晰(xi)(xi)職(zhi)責(ze)(ze)(ze)邊(bian)界，形成監管(guan)合力，確(que)有必(bi)要由兩個部門(men)共同研究思考。筆者認(ren)為(wei)解決問題的根本方(fang)法是(shi)堅持(chi)法治思維，探索(suo)實行(xing)職(zhi)能部門(men)安(an)全監管(guan)責(ze)(ze)(ze)任(ren)清單化(hua)，明確(que)事(shi)權(quan)劃分(fen)和權(quan)責(ze)(ze)(ze)關系，逐一(yi)厘(li)清與行(xing)政權(quan)力相(xiang)對(dui)應的責(ze)(ze)(ze)任(ren)事(shi)項、責(ze)(ze)(ze)任(ren)主體(ti)、責(ze)(ze)(ze)任(ren)方(fang)式(shi)，同時進一(yi)步厘(li)清部門(men)間監管(guan)責(ze)(ze)(ze)任(ren)邊(bian)界。